Jorrit Kamminga, onderzoeker bij denktank Clingendael en voorheen werkzaam bij Oxfam in Afghanistan, deed uitvoerig archiefonderzoek. NieuwNieuws sprak hem over zijn onlangs verschenen boek: 'Je wordt bedankt, Bin Laden: 20 jaar Nederland in Afghanistan'.

Je hebt zelf al het nodige geschreven over Afghanistan, hebt er zelf ook jarenlang gewerkt voor onder meer Oxfam Novib dus je had al de nodige kennis. Zijn er dingen die je desondanks hebben verrast toen je al het archiefmateriaal van de afgelopen twintig jaar op een rij zette?

Zeker. Als je terugdenkt aan de politieke debatten rondom Afghanistan dan denk je meteen terug aan de momenten dat er trammelant in de Kamer was. De discussies over opbouwmissie of vechtmissie. De val van het kabinet-Balkenende IV. Er was altijd kritiek en onenigheid. Wat mij nou verbaasde is dat in al die twintig jaar dat weinig heeft uitgemaakt: de missiemachine draaide gewoon door. Onder de streep werd de missie namelijk altijd gewoon verlengd, of kwam er een nieuwe missie in de plaats van de oude. Dat is heel apart: uren kritische en heftige kamerdiscussies, maar in het grotere plaatje maakt het niet uit. Het maakt niet uit welk kabinet aan het roer staat, hoe onduidelijk het mandaat is of dat er Nederlandse slachtoffers vallen in Uruzgan: de trein denderde twintig jaar lang stug door.

Wat is voor jou dan het ‘grotere plaatje’? Wat heeft men in Den Haag dan over het hoofd gezien?

In de Kamer en in de kabinetten ging het altijd over stabiliteit en de veiligheid. Terwijl ik denk dat die vooral zit in de politieke oplossing: uiteindelijk moet je met diplomatie en politieke afspraken eruit komen. Conflicten eindigen toch met politieke afspraken met lokale leiders over hoe nu verder. Den Haag is blijven redeneren in een klein cirkeltje van stabiliteit en veiligheid. Als de stabiliteit toenam zeiden ze: 'Zie je wel, het werkt! We moeten doorgaan en verlengen', als die afnam hoorde je: 'Dit gaat de verkeerde kant op, we moeten meer troepen sturen'. Ze zijn dus heel erg in die militaire aanpak blijven hangen.

Het is dan ook begonnen als een militaire missie…

Het was eerst een offensief inderdaad, vooral direct na 9/11. Dat was in eerste instantie niet slecht. Als je kijkt daar de ISAF-missie in 2012 dan was deze echt beperkt en er puur op gericht om de veiligheid te garanderen van de Afghaanse overgangsregering. Dat is volgens mij een goed uitgangspunt en ook realistisch. Later kwamen er van die provinciale teams in de provincies, voor Nederland eerst in Baghlan, toen in Uruzgan, en dat zijn echt veiligheidsconstructies die door de tijd heen een andere vorm kregen. Dan worden het een beetje gedrochten: namelijk een militaire missie met een focus op wederopbouw. Dat is ook fout opgepakt door de Tweede Kamer en de media. Alsof het diplomatische en politieke deel hier dan vervolgens automatisch uit voortvloeit. Onze drie ‘D’s’ (development, diplomatie en defensie) zijn nooit in evenwicht geweest.

Was een militaire missie dan wel een goede oplossing? Wederopbouw kan immers ook door een civiele missie van de Verenigde Naties - die helpt de lokale rechtstaat op te bouwen - en vervolgens geef je NGO’s en hulporganisaties geld om ontwikkelings- en wederopbouwprojecten te doen.

Dat had inderdaad anders gekund. Er was namelijk wel een missie van de Verenigde Naties, UNAMA, maar die heeft nooit echt in de schijnwerpers gestaan en is heel beperkt geweest. Sterker nog, de Verenigde Naties zaten eerst niet eens in Uruzgan. Ik denk dat het beter was geweest om ISAF te beperken tot het militaire deel van basisveiligheid en training, en vervolgens voor de wederopbouw volop in te zetten op het meer politieke deel via de Verenigde Naties. Het is geen sinecure ook hoor, maar ik denk dat we ook in Nederland veel meer hadden kunnen doen om die stappen te zetten. Nederland is echt indirect medeverantwoordelijk geweest voor het in stand houden van een conflict, omdat we niet voldoende moeite hebben gedaan om die politieke oplossing mogelijk te maken.

Is het onderscheid tussen militaire acties en wederopbouw wel zo makkelijk te maken?

Wat je nu vooral ziet is dat ontwikkelingshelpers en militairen in twee gescheiden werelden leven, en dat is wel jammer. Ik heb trouwens ook wel kritiek op ontwikkelingssamenwerking, want daar zie je toch vaak dat militairen afgeschilderd worden als de ‘bad guys at the checkpoint’. Er is in Afghanistan ook nooit echt een oprechte poging gedaan om te praten met elkaar: wat doen jullie militairen precies, en wat kunnen jullie doen? Er wordt in de ontwikkelingssector al heel snel geroepen ‘militarisering van humanitaire hulp’. Je bent daar, je werkt in hetzelfde gebied, je hebt dezelfde doelstellingen, dus waarom zou je niet samenwerken? 

Toen ik zelf in 2007 in Kandahar werkte stonden naast de Canadese legerbasis geïmproviseerde vluchtelingenkampen. De militairen wilden heel graag helpen, zoals zieken verzorgen, maar dat mocht dan weer officieel niet omdat hun mandaat beperkt was. Dit kwam rechtstreeks voort uit de politiek waar enorm gepusht werd om zaken gescheiden te houden, terwijl ze daar veel meer hadden kunnen doen.

Naast het gebrek aan interesse voor de militaire kant, zijn er nog andere zaken die ontwikkelingsorganisaties zich aan mogen trekken?

We hebben heel erg ons eigen ding gedaan, en hebben moeite met zelfkritiek. Er valt heel veel af te dingen op de evaluaties van de Nederlandse missies, maar voor de ontwikkelingssector geldt hetzelfde. Evaluatie komt vaak pas aan het einde van de rit, in plaats van tussentijds. Tegen de tijd dat de evaluatie er is, zijn de betrokken personen vaak ook alweer ergens anders aan het werk, dus de vraag is hoeveel van die lessen echt geleerd worden. Hier zie ik overigens wel een overeenkomst met de politiek: te veel op de korte termijn en te ambitieus. Realistische projecten worden eigenlijk nooit beloond. Je moet bijvoorbeeld binnen twee of drie jaar de vrouwenrechten enorm kunnen verbeteren, anders word je als organisatie niet eens geselecteerd, terwijl je weet dat het helemaal niet realistisch is. Toch zet je het maar op papier zodat je ook geld krijgt, en na drie of vier jaar zet je in de evaluatie dat het misschien toch wat te ambitieus was. Ik heb wel goede hoop dat het IOB-rapport van juli 2019 (Minder pretentie, meer realisme) genoeg invloed heeft op de sector. Hier zit ook een rol voor de overheid, die veel meer moet kijken naar wat realistische verwachtingen zijn en competitie tussen ngo’s niet in de hand werken. Er moet echt beter gecontroleerd worden op de financieringsstromen vanuit de overheid voor droomprojecten.

Die controle op haalbaarheid, miste je die ook in de Tweede Kamer?

Absoluut. Het past ook heel goed in de discussie over macht en tegenmacht zoals die ontstond na de toeslagenaffaire. Die ontbreekt ook hier eigenlijk. De ene keer is de coalitie zo groot qua zetels dat parlementaire steun is gegarandeerd - want coalitiepartijen stemmen toch mee met het kabinet - en als die steun er niet is, dan wordt de Tweede Kamer een soort meebeslisser. Dat laatste zag je bij de Kunduz-missie en ook dit maakt controle lastig, want ja: dan moet je als oppositie later je eigen bijdrage gaan controleren. GroenLinks en D66 pushten toen voor allerlei beperkingen en garanties, dan wordt het heel lastig om daarna te roepen 'slechte uitvoering'. Dan ben je niet meer geloofwaardig als onafhankelijke controleur van de regering. 

Er werd in de Kamer ook echt wel goed debat gevoerd hoor, begrijp me niet verkeerd, maar in het grotere geheel zie je toch dat ze achter hun eigen staart aanrennen. Want ook nu zie je dat de Kamer echt scherper mag zijn op het beleid. Er is nu een overkoepelende eindevaluatie aangekondigd, die onafhankelijk wordt uitgevoerd. Dat is winst. Eerder zeiden ministers wel eens: 'we willen die eindevaluatie zelf doen, en niet onafhankelijk, want als je onafhankelijk ons beleid laat controleren, kunnen we er ook niet meer verantwoordelijk voor zijn'. Het klinkt onwezenlijk maar het staat allemaal zwart-op-wit in de Kamerstukken die ik voor het boek heb doorploegd. 

Als het in politiek Den Haag al lastig is om na twintig jaar eens in de spiegel te kijken, heb je dan wel hoop voor de toekomst?

Het belangrijkste vind ik de reflectie dat ons buitenlands beleid eigenlijk twintig jaar lang constant is. Dat het niet uitmaakt welk kabinet er zit of wat de situatie in Afghanistan is. De militaire missies en ambities komen niet eens zozeer van het kabinet, maar waarschijnlijk meer van de topambtenaren op de ministeries. Het is een soort zelfversterkend geheel: we moeten 'iets' doen om de internationale veiligheid en rechtsorde te ondersteunen, we hebben nu eenmaal voor deze 'rol gekozen' op het wereldtoneel. Op deze manier blijft de missiemachine bijna kritiekloos doordraaien. 

De vraag is nu of we in de evaluatie wederom alleen maar gaan kijken naar de reeks missiebijdrages? En dan wat goede en slechte puntjes gaan opsommen? Zo gaat het altijd en dan krijg je een soort van gemengd verhaal. Wat veel interessanter volgens mij is, is de vraag: moeten wij die ambitie van het bevorderen van internationale veiligheid en rechtsorde  - zoals die in de grondwet staat -  wel hebben? En zo ja: hoe moet dat dan? Moet dat altijd per se automatisch via een militaire missie, of zijn er ook andere instrumenten die we kunnen inzetten? Ik vind het zelf prima dat Nederland een idealistisch buitenlands beleid heeft, maar het moet natuurlijk tot op zekere hoogte wel effectief en realistisch zijn. Anders haalt, zoals ik het in het boek noem, de Afghaanse werkelijkheid de Haagse steeds weer in.

Dan kom je vooral in een strategische discussie: wat is ons doel, en welke middelen hebben we daarvoor nodig. Is het ontbreken van een buitenlandse strategie niet het hete hangijzer?

In het toetsingskader wat we gebruiken voor missies zit al strategie. Dat gaat over politieke wenselijkheid maar ook over de militaire haalbaarheid. Het is in wezen al een politieke afweging van doel en middelen. Maar mijn kritiek is vooral dat dit kader zich beperkt tot Nederlandse missies en daarmee het grotere ontwikkelingsplaatje uit het oog verliest. We hebben een veel bredere discussie nodig. Je kunt immers prima ontwikkelingshulp leveren zonder militairen, maar ook een diplomatieke en politieke oplossing creëren zonder ontwikkelingshulp. Nederland is in principe een kleinere speler, maar we maken wel onderdeel uit van grotere organisaties, zoals de Europese Unie. Die laatste is samen met de individuele bijdragen van de lidstaten toch de grootste donor in Afghanistan. Er is wel degelijk invloed uit te oefenen maar dan moet je wel bereid zijn daar politiek voor te knokken. (lacht) En dan niet letterlijk natuurlijk. Want juist knokken heeft twintig jaar lang een politieke oplossing geen stap dichterbij gebracht.